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Anticapitalistes
  
dilluns 2 de maig de 2016 | Manuel
La ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

Ramón Campderrich Bravo

Cuando el rico se tambalea, sus amigos lo sostienen,
pero cuando cae el humilde, sus amigos lo rechazan.
Cuando el rico resbala, muchos lo cogen en sus brazos,
y si dice estupideces, le dan la razón.
Cuando el pobre resbala, le hacen reproches,
y si habla con sensatez, no le hacen caso (…).

Eclesiástico, 13 21-22.

En los debates políticos y mediáticos que han tenido lugar con ocasión de las repetidas contiendas electorales celebradas desde septiembre del año pasado hay un elemento muy relevante al cual no se ha dedicado la atención que merece: las limitaciones a la orientación de la política económica impuestas a los estados por los tratados de la Unión Europea y demás normativa comunitaria. Esas limitaciones están inspiradas por la ideología neoliberal [1], enemiga jurada del “estado social y democrático de derecho”, en la ya algo anacrónica terminología constitucional española. Una de las limitaciones más decisivas dimanantes de la normativa de la Unión Europea es la relativa al gasto público, pues condiciona el tipo de políticas que puede llevar a cabo un estado en la medida en que éstas comporten decisiones sobre gastos e ingresos públicos. El descerebrado o interesado, según los casos, ’europeísmo’ de los dos grandes partidos políticos mayoritarios españoles introdujeron esa limitación en la constitución de 1978 misma, al aprobar en septiembre de 2011 un artículo 135 que destruía la coherencia interna del texto constitucional tras seguir un procedimiento de reforma inconstitucional, por mucho que finalmente lo avalase el Tribunal Constitucional [2]. El precepto constitucional mencionado fue desarrollado a nivel legislativo estatal por la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aprobada el 27 de abril, y, a nivel regional, por diversas leyes autonómicas, algunas tan tempranas como la ley catalana de estabilidad presupuestaria del 17 de mayo de 2012, la cual, por cierto, se adhería con entusiasmo a los principios comunitarios restrictivos sobre gasto e ingresos públicos, únicamente preocupada como estaba por el “crecimiento económico y la plenitud nacional”, en palabras de su preámbulo. José Luís Gordillo ya comentó en esta revista de forma crítica el artículo 135 CE [3]. El propósito de las siguientes líneas será informar de los aspectos más destacados del contenido de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que lo concreta.

Lo primero que se debe advertir en relación con dicha ley es que no es un invento del PP y el PSOE sino una traslación a nivel español interno de la regulación europea sobre los límites al gasto público de los países miembros de la UE, así como de la supervisión e intervención de sus presupuestos, en especial, si también pertenecen a la zona euro. En efecto, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) impone unos objetivos de cuantía máxima de déficit y endeudamiento público a alcanzar en el futuro que, a su vez, implican restricciones progresivas anuales al gasto público para lograr dichos objetivos. En caso de que esos objetivos no se alcancen y esas restricciones no se cumplan, el TFUE y los reglamentos 1173 a 1177 de la UE prevén un complejo procedimiento de intervención sobre los estados miembros incumplidores, denominado “procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo”, que puede culminar en el dictado de recomendaciones y, de no seguirse [4] o persistir el incumplimiento, en la imposición de verdaderas sanciones a los mismos (inaccesibilidad a los préstamos del Banco Europeo de Inversiones, depósito de una cantidad equivalente a un tanto por ciento de su PIB en el Banco Central Europeo, multas “de una magnitud apropiada”). Este procedimiento está en manos de las instituciones ejecutivas de la UE, el Consejo [5], formado por los ministros concernidos en representación de los estados miembros, en el cual, como es sabido, los representantes de Alemania y Francia llevan la voz cantante, y la Comisión, es decir, los ’euroburócratas’. El único papel reservado de facto al Parlamento Europeo es el de convidado de piedra o espectador pasivo.

Los límites comunitarios al gasto público se hallan fijados, a través de la determinación de ciertos límites al déficit y al endeudamiento públicos, en el Protocolo nº 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. En su artículo 1 establece éstos en un 3% de déficit sobre PIB y un 60% de deuda pública consolidada sobre PIB. El gasto público está definido en el TFUE como aquel en que incurre todo el sector público de un país –término de la teoría económica que la burocracia prefiere utilizar al de administraciones públicas o equivalentes-, integrado por todas las administraciones públicas de todos los niveles y los organismos y empresas públicos que de ellas dependen (la llamada en España, a grandes rasgos, administración institucional). Es de resaltar que la Seguridad Social es enumerada como una administración pública formalmente separada de las administraciones públicas central, regional y local, algo que da que pensar. Tanto la denominación “sector público” como la separación formal de la Seguridad Social han sido recogidas en la legislación española estatal y en las autonómicas. Del cumplimiento de los límites al gasto público por todas las administraciones públicas –central, regional, local y seguridad social- deben dar cuenta ante el Consejo y la Comisión los gobiernos centrales de los estados miembros.

La ley orgánica española traslada y adapta al ordenamiento interno los dispositivos de restricción de gasto público, supervisión e intervención previstos en la normativa de la UE, con algunos añadidos derivados de las particularidades de la precaria situación de las administraciones públicas en España. En suma, si observamos conjuntamente la normativa comunitaria y la española (y, también, la catalana), podemos afirmar que nos hallamos ante un sistema de restricción y control del gasto público escalonado o en cascada que subvierte las ideas de soberanía estatal, democracia y descentralización política, como más adelante se volverá a señalar: el gobierno español debe rendir cuentas ante el Consejo y la Comisión por todas las administraciones públicas del estado español de todos los niveles territoriales y las administraciones autonómicas y locales deben hacerlo ante el gobierno central (en el caso de las locales, las comunidades autonómicas pueden asumir el papel de ’ogro’ presupuestario en principio reservado al gobierno central, si quieren). Por tanto, las cosas no son tan sencillas ni las responsabilidades por los recortes están tan claras como los nacionalistas de uno u otro bando creen o fingen creer.

El trato que reciben las administraciones públicas (incluida la administración central y la seguridad social) por parte de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria es más propio de empresas privadas inmersas en dificultades financieras que han de presentar un plan de viabilidad a sus acreedores y accionistas que de poderes públicos democráticos. Una muestra más, dicho sea de paso, de la orientación ideológica neoliberal de nuestro actual legislador. La ley establece cinco límites en cuanto a la discrecionalidad de los poderes públicos a la hora de tomar decisiones acerca del gasto público:

1º:- El presupuesto de todas y cada una de las administraciones públicas territoriales ha de ser equilibrado o presentar superávit, es decir, los gastos previstos para un año determinado han de quedar financiados enteramente con ingresos no financieros (entiéndase: sin recurrir a préstamos, o sea, cubiertos enteramente por ingresos tributarios, precios públicos y rentas derivadas de la venta o explotación del patrimonio público).

2º.- El endeudamiento, esto es, la deuda pública consolidada (acumulada) prevista en el presupuesto de un año cualquiera no ha de superar, en ningún caso, el 60% del PIB español previsto para ese año, repartido de la siguiente manera: un 44% para la administración central –incluida la seguridad social, en este punto-, un 13% para el conjunto de las comunidades autónomas y un 3% para el conjunto de los entes locales. Nótese el sentido de estas cifras: la restricción al endeudamiento es especialmente fuerte en relación con las comunidades autónomas y los entes locales. El motivo de ello, aparte del hecho de que es, en definitiva, la cúspide de la administración central la que deberá rendir cuentas a la UE, no se debe buscar en una malquerencia u odio españolista a las naciones irredentas periféricas, sino en las inclinaciones neoliberales de nuestros gobernantes, que ven en la educación, la sanidad y los servicios sociales públicos, esencialmente asumidos por las comunidades autónomas y los ayuntamientos, una excrescencia a eliminar o privatizar progresivamente. Por otra parte, se genera un cierto conflicto o tensión entre la dimensión de los ciudadanos en tanto que pensionistas o potenciales pensionistas y su dimensión en tanto que usuarios de servicios públicos, ya que una variación de los porcentajes en una determinada dirección en una futura hipotética reforma de la ley tiene el efecto de aliviar la presión financiera sobre un tipo de gasto público sólo para aumentarla en otro tipo.

3º.- Según el artículo 12 de la ley, “la variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto a medio plazo de la economía española”. Dicho en términos más comprensibles, si no me equivoco: el nivel de crecimiento o disminución del gasto público previsto en los presupuestos de las administraciones públicas se ajustará al nivel de crecimiento o decrecimiento económico a medio plazo previsto para la economía española. Es importante subrayar que los sistemas y modelos estadísticos empleados para calcular esta previsión, así como el déficit y el endeudamiento serán los fijados por las instancias ejecutivas de la Unión Europea, no las españolas.

4º.- Las administraciones públicas deben satisfacer sus deudas comerciales en el plazo que establezca la normativa sobre morosidad, es decir, no deben retrasarse en el pago a sus proveedores más allá de ese plazo (acotado en 2012 en unos muy optimistas treinta días). Los presupuestos de todas y cada una de las administraciones públicas se han de elaborar conforme a este límite.

5º.- De acuerdo con el artículo 14 de la ley, a la hora de elaborar los presupuestos de una administración pública, se dará prioridad absoluta al pago de los intereses y, en su caso, el principal de la deuda pública contraída por dicha administración. Este artículo incorpora a la ley el artículo 135.3 2º párrafo de la constitución española. En consecuencia, literalmente se está prescribiendo que si en algún momento se produjera un conflicto entre, por ejemplo, pagar las pensiones o los tratamientos médicos prestados por la sanidad pública y pagar a los titulares de deuda pública, se ha de dar preferencia a los últimos en detrimento de los pensionistas o los pacientes. Si conectamos está prioridad absoluta del pago de la deuda pública con la anterior referencia a la deuda comercial, se intuye un orden de prelación de créditos en las previsiones presupuestarias condicionante de las decisiones acerca del gasto público: en primer lugar, está el pago a los titulares de deuda pública; en segundo lugar, el pago a los proveedores; y, en último lugar, el resto del gasto público. Esta rígida jerarquía de pagos, típica de la empresa privada, no parece adecuada en relación con unos poderes públicos supuestamente al servicio de los ciudadanos, con especial atención a la satisfacción de las necesidades básicas de toda la población, y que se precian de ser democráticos.

Los límites primero y segundo son, en realidad, metas u objetivos presupuestario-financieros a alcanzar en el año 2020, pero están condicionando ya las decisiones de gasto público porque la propia ley prevé una planificación presupuestaria plurianual para todas las administraciones en virtud de la cual los presupuestos anuales han de ir aproximándose año tras año a los objetivos marcados para 2020 [6]. Los límites tercero, cuarto y quinto están, en teoría, vigentes desde la entrada en vigor de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria el 1 de mayo de 2012.

La ley orgánica, siguiendo punto por punto el artículo 135.4 CE, copia, a su vez, del artículo 115 de la constitución alemana (en la redacción dada al mismo en 2009), flexibiliza un tanto los límites antes vistos a las decisiones sobre el gasto público al prever que dichos límites podrán ser desatendidos cuando se produzcancatástrofes naturales, recesión económica grave [definida con gran estrechez de miras conforme a la normativa europea en su sentido estricto de tasa de crecimiento económico real negativo] o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación económica o su sostenibilidad económica o social”, siempre que tal circunstancia sea apreciada por mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados (se trata, en consecuencia, de una mayoría de bloqueo). Pero incluso si el Congreso accede a flexibilizar el rigor presupuestario para una, varias o todas las administraciones públicas, no estamos ni mucho menos ante un cheque en blanco entregado a éstas. La concesión de un mayor margen para el endeudamiento, una demora en la satisfacción de la deuda comercial o en el pago de los intereses o principal de la deuda pública vencidos está supeditada a la presentación, aprobación y ejecución de un “plan de reequilibrio”, esto es, de un plan de ajuste estructural, que permita reconducir lo antes posible la situación existente a otra en la cual se cumplan los límites temporalmente excepcionados.

La ley también prevé la concesión de ayudas condicionadas a administraciones públicas en dificultades por parte de instancias crediticias y fondos de contingencia dependientes del gobierno central supeditadas, eso sí, a la presentación, supervisión estatal (o autonómica respecto a los entes locales) y ejecución de “planes de ajuste” que garanticen el cumplimiento de las condiciones asociadas a la recepción de las ayudas y los límites constitucionales y legales en relación con el gasto público. En consecuencia, el gobierno central se convierte en una especie de FMI para con las administraciones públicas, lo que sólo puede transmitir una imagen de desintegración o descomposición de la unidad del estado y de falta de solidaridad entre las distintas administraciones [7].

Inspirándose en el artículo 126 del TFUE y su normativa comunitaria de implementación, la ley de estabilidad financiera española configura en su capítulo IV (“Medidas preventivas, correctivas y coercitivas”) un enrevesado (y, en mi opinión, impracticable) sistema de control del cumplimiento de los límites económico-financieros previstos y de los planes de reequilibrio y ajuste y de ejecución forzosa de los mismos y sanción de las administraciones públicas en caso de incumplimiento. No es éste el lugar para describir en detalle ese sistema, por lo que me remito a la lectura de la ley. Sólo diré algunas cosas al respecto.

En primer lugar, el gobierno central se arroga unas funciones de supervisión y sanción de las administraciones autonómicas tan agobiantes que no cohonestan nada bien con la autonomía política reconocida a éstas constitucionalmente (como tampoco lo hacen las atribuidas a las comunidades autónomas sobre los entes locales con la autonomía administrativa especial de estos últimos). Los informes del Consejo de Política Fiscal y Financiera (un órgano consultivo paritario formado por el ministro de Hacienda y los consejeros del ramo de las comunidades autónomas, en el cual el voto del ministro equivale a la suma de todos los votos de los consejeros) son, en ocasiones, preceptivos, pero, naturalmente, no vinculantes. Claro que lo mismo se puede decir sobre la incompatibilidad entre las funciones de supervisión del Consejo y la Comisión de la UE y el principio constitucional de soberanía nacional.

En segundo lugar, el gobierno puede llegar a imponer sanciones a la administración territorial incumplidora en cuestión, como si en lugar de administraciones públicas territoriales de un mismo estado estuviésemos en una relación de subordinación entre administración y administrado. La sanción más pintoresca consiste en el deber de la comunidad autónoma incumplidora de entregar un depósito en el banco central por valor de hasta un 0,2% del PIB de la comunidad autónoma que se transforma en el pago de una multa por ese valor si se persiste en el incumplimiento. Esta sanción es copia literal de la que el Consejo, a propuesta de la Comisión, puede imponer a los estados miembros de la UE según el artículo 126 del TFUE. En tercer lugar el alcance del artículo 155 CE (ejecución forzosa e intervención gubernamentales de una comunidad autónoma), a mi juicio, se amplía y se extiende a una clase de conflictos entre gobierno y comunidades autónomas para los cuales ese artículo no estaba pensado. Es obvio desde un punto de vista político-constitucional moderno que las máximas instituciones del estado, gobierno incluido, no están legitimadas para promover o autorizar la desintegración o ruptura de la unidad de ese estado al margen del procedimiento constitucionalmente regulado. Por ello, y aunque pueda resultar un tanto desagradable apuntarlo, el estado debe dotarse de instrumentos que impidan que los entes territoriales menores pretendan independizarse (suponiendo que esta palabra tenga hoy algún significado real) o cambiar unilateralmente la organización política territorial del estado [8]. Uno de esos instrumentos, en el supuesto que nos ocupa, jurídico-normativos, es el contemplado en el mencionado artículo 155 [9]. El artículo 26.1 de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria permite al gobierno recurrir al medio extremo de la ejecución forzosa del artículo 155 en el supuesto de incumplimiento de las obligaciones financieras de dicha ley. Algo que debería quedar reservado a decisiones y políticas de las comunidades autónomas que pusieran en riesgo la continuidad misma del estado, su integridad territorial o los principios esenciales de un “estado social y democrático de derecho”, por utilizar la cada vez menos creíble fórmula constitucional, se aplica a simples desviaciones de la disciplina económico-financiera impuesta en último término por el Consejo y la Comisión de la UE [10].

La revisión de los principales contenidos de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera suscita algunas reflexiones de relieve. (...) Una primera reflexión tiene que ver con la correspondencia necesaria entre ingresos públicos y gastos públicos. Un cierto equilibrio financiero a largo plazo es algo positivo. (...) El déficit y el endeudamiento tal vez excesivo de algunos estados y regiones, como España o Cataluña, se debe a una serie de causas que, como es sabido, poca relación guardan con un inadecuado gasto público. Las consecuencias sociales de la crisis económica generada por la irresponsabilidad y mala praxis de unas instituciones financieras privadas descontroladas, el rescate con fondos públicos de estas instituciones, reprivatizadas una vez rescatadas, los movimientos especulativos en torno a las emisiones y títulos de deuda pública y, sobre todo, unos ingresos públicos insuficientes, han sido los factores causantes del endeudamiento público sostenido. (...)

Notas:

[1] La ignorancia o el dogmatismo de muchos políticos y comentaristas profesionales les hace creer que ’neoliberalismo’, ’política neoliberal’ o ’ideología neoliberal’ son expresiones demagógicas y vacías de significado enarboladas únicamente por el radicalismo ’antisistema’. Sin embargo, estos son términos ampliamente aceptados en el mundo académico, y no sólo por gentes izquierdistas. Para una síntesis sucinta y sobria sobre qué es el neoliberalismo, su ideología y sus políticas, véase Steger, M.B./ Roy, R.K., Neoliberalism. A Very Short Introduction, Oxford University Press, Nueva York, 2010. Para una visión más crítica del fenómeno, es imprescindible la lectura de Harvey, D., Breve historia del neoliberalismo, Akal, Madrid, 2007.

[2] En buena praxis interpretativa constitucional hubiera sido necesario seguir el procedimiento agravado de reforma –que incluye el referéndum- por afectar ésta a la cláusula del artículo 1.1 de la constitución sobre la definición del estado español como “estado social y democrático de derecho”, tal y como indicaron los diputados de IU-ICV en sus recursos contra la reforma ante el Tribunal Constitucional.

[3] Véase Gordillo Ferré, J.L., Los independentistas catalanes y el artículo 135, en Revista Mientras Tanto, nº 136, 2015.

[4] Por tanto, las recomendaciones, a pesar de su nombre, son, en verdad, instrucciones o disposiciones obligatorias en pura lógica jurídica, puesto que están acompañadas de sanciones negativas.

[5] El cual decide en el contexto del procedimiento al cual se está haciendo referencia por mayoría cualificada, no por unanimidad (el estado incumplidor no tiene derecho a voto).

[6] La ley catalana 6/ 2012 de estabilidad presupuestaria es, si cabe, todavía más absurdamente exigente: según su artículo 6, “para garantizar la sostenibilidad de las finanzas de la Generalidad, el objetivo de estabilidad presupuestaria se establece en un déficit estructural del 0,14% del producto interior bruto catalán que debe cumplirse en el año 2018”.

[7] Esta impresión queda reforzada con la lectura del artículo 8 de la ley, de cuyo sentido literal me es difícil colegir sus consecuencias precisas: “1.-Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.(…). 2.- El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.” De esta compartimentación interna de la responsabilidad se excepciona la deuda comercial.

[8] Estoy seguro de que el orden jurídico de una futura Cataluña independiente partiría de estos mismos supuestos.

[9] El texto del artículo 155 CE reza así: “1.-Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2.-Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

[10] Los entes locales son tratados aún peor, dada su carencia de autonomía política propiamente dicha. Conforme al artículo 26.3 de la ley, los órganos de gobierno del ente local pueden, sencillamente, disolverse, esto es, suprimirse y ser, sin más, reemplazados por el gobierno central o el autonómico.

17/4/2016

mientrastanto.org

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