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Anticapitalistes
  
dimecres 4 de febrer de 2015 | Manuel
Entrevista a Éric Toussaint: Reestructuración, auditoría, suspensión y anulación de la deuda

Maud Bailly

Doctor en Ciencias Políticas por las Universidades de Lieja y París VIII, asimismo historiador de formación, Éric Toussaint es portavoz del CADTM Internacional. Desde hace ya muchos años lucha por la anulación de la deuda de los países del Sur, así como de las deudas públicas ilegítimas en el Norte. Ha sido miembro de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC), puesta en marcha en 2007 por el presidente Rafael Correa. Ese mismo año asesoró también al ministro de Economía y al presidente de Ecuador en lo concerniente a la creación del Banco del Sur, además de aportar su experiencia sobre la materia en 2008 en el secretariado de Naciones Unidas. Asimismo, en 2008, el entonces presidente de Paraguay, Fernando Lugo, recurrió a su experiencia para poner en marcha la auditoría de la deuda en ese país. Apoya y está comprometido desde 2010 en diferentes iniciativas de auditoría ciudadana de la deuda en Europa (Grecia, Portugal, España, Francia, Bélgica). En 2011 fue solicitado su asesoramiento por parte de la comisión de investigación parlamentaria del Congreso brasileño sobre la deuda (CPI) y en 2013 por la comisión económica del Senado de ese mismo país. En 2012 y 2013 fue invitado por Alexis Tsipras, presidente de Syriza, para participar en las discusiones sobre la deuda griega. En noviembre de 2014 fue invitado por parlamentarios argentinos de diferentes bloques para debatir la necesidad de poner en funcionamiento la comisión de auditoría de la deuda en se país, aprobada por la ley de "pago soberano" en septiembre de ese mismo año, y que todavía no se ha hecho efectiva. Ha escrito numerosas obras de referencia sobre la problemática de la deuda y de las instituciones financieras internacionales, y participó en la redacción de dos manuales de auditoría ciudadana de la deuda.

Según Éric Toussaint, los procesos de reestructuración de deudas son siempre el resultado de cálculos económicos y geopolíticos por parte de los acreedores y raramente desembocan en una situación favorable para los deudores de manera duradera en el tiempo –a menos que aquella no resulte estratégicamente interesante a los ojos de los acreedores—. La “reestructuración” de deudas soberanas –término adoptado por el FMI, el Club de París y los bancos comerciales privados en el último cuarto del siglo XX, y más recientemente preconizada por movimientos de izquierdas en España, Grecia y Portugal – no constituye una solución satisfactoria. Es peligroso asumir como propio el término reestructuración para definir la solución ya que en la práctica los acreedores le han dado el contenido que les conviene. El portavoz del CADTM Internacional recomienda a los gobiernos de izquierda que den prioridad al recurso de actos soberanos unilaterales: la realización de una auditoría integral de la deuda (con una activa participación ciudadana) acompañada, si fuese necesario, con una suspensión de pagos. Se trata de rechazar el pago de aquella parte de la deuda identificada como ilegítima, odiosa y / o insostenible, así como de imponer una reducción del monto pendiente. La reducción de este remanente, es decir, de la parte pendiente después de la anulación de la parte ilegítima y / o ilegal) puede parecerse a una reestructuración pero en ningún caso esta podrá por sí sola constituir una respuesta suficiente.

¿Qué se entiende por “reestructuración” de la deuda?

Según los términos definidos por el FMI |1| y el Club de París en una serie de documentos oficiales, una reestructuración de la deuda soberana implica un canje de deudas por otras nuevas en una mayoría aplastante de casos, o bien por efectivo en una cantidad muy reducida. Por lo general, la reestructuración de la deuda pasa por negociaciones entre los países deudores y las diferentes categorías de acreedores.

Una reestructuración de la deuda soberana puede concretarse bajo dos formas principales: |2|

1º. Una renegociación de la deuda: mediante una reducción de los tipos de interés para disminuir el servicio de la deuda y / o una ampliación del calendario de pagos.

2º. Esta puede ir unida a una reducción de la deuda (disminución del stock de la deuda por abandono de acreencias debidas). La mayor parte de las veces pasa por un reemplazo de viejos títulos o viejos contratos por otros nuevos. La reducción de la deuda puede pasar por una recompra de deudas con liquidez.

La compra de deuda en efectivo rara vez tiene lugar. Sobre los 600 casos de reestructuración que ha habido entre 1950 y 2010, solo 26 implicaron una recompra de deuda mediante liquidez. Se trata pues de una ínfima minoría que, en la mayor parte de los casos, estaba ligada a la iniciativa PPME (Países Pobres Muy Endeudados). En realidad, lo que ocurría durante esa iniciativa es que una parte de los acreedores pagaban a otros acreedores una parte de las deudas acumuladas por el país en cuestión. Durante ese proceso en el transcurso de la que, en realidad, es que una parte de los acreedores han pagado a otros acreedores una parte de las deudas acumuladas por un país. |3|

Las reestructuraciones de deudas soberanas tienen lugar por tanto en situaciones de crisis, a menudo como respuesta a un impago (suspensión de pagos total o parcial) o ante el riesgo de impago por parte del país deudor. Cuando el FMI, el Club de París o la troika (como ha sido el caso de Grecia en 2012) intervienen para organizar una reestructuración de la deuda, pretenden restablecer la solvencia de un país deudor simplemente haciendo que la deuda sea sostenible en términos de su pago. A menudo, como contrapartida a la reestructuración los acreedores imponen unas condiciones contrarias a los intereses del país endeudado y sobre todo a los de su población. |4|

Por otro lado, las estrategias geopolíticas de los acreedores juegan un papel determinante en la elección de los países con los que se acuerda una reestructuración y los términos de esta.

¿Ha habido reestructuraciones de deudas controladas por los acreedores que fueron favorables de manera duradera para los deudores?

Sí, el caso emblemático es el de Alemania. |5| Después de una conferencia celebrada en 1953 en Londres, los acreedores de la República Federal de Alemania, a saber, principalmente Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Bélgica y Países Bajos, |6| le concedieron una reducción muy significativa de su deuda. Los montos adeudados por Alemania entre las dos guerras mundiales e inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial se redujeron en un 62,5 %. Se acordó también una moratoria de 5 años. Además, las deudas de guerra que hubieran podido ser reclamadas a la Alemania nazi en el transcurso de la Segunda Guerra Mundial, serían aplazadas sine die. Se puede estimar que la deuda total (acreencias entre las dos guerras, el período inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, las reparaciones y las compensaciones de guerra) que las potencias aliadas podían reclamar a Alemania fueron por tanto reducidas en más de un 90 %. |7| Sumémosle a esto que los términos de pago para la parte restante tras la reestructuración fueron concedidos para permitirle a Alemania una muy rápida reconstrucción y pasar a ser una importante potencia económica.

¿Cuáles eran esos términos favorables?

Primero. Alemania podía devolver en su propia moneda lo esencial de la deuda que se le reclamaba. Ahora bien, el deutschemark (el marco alemán) no tenía en aquella época casi ningún valor en el plano internacional, dado que Alemania era una antigua potencia vencida y ampliamente destruida, cuya moneda no era ni divisa de reserva ni una moneda fuerte. Esta posibilidad de pagar en marcos le benefició sobremanera. Hay que subrayar que es muy raro que los acreedores acepten de un país que le pague con su moneda nacional si esta es débil. |8|

Por lo general, los acreedores exigen que se les pague en divisas fuertes (dólar, euro, libra esterlina, yen, etc.).

Segundo. Los acreedores se comprometieron a comprar productos alemanes a fin de proporcionarle a su economía importantes vías de salida que le permitieran desbloquear sus ingresos comerciales, acumular divisas y equilibrar su balanza de pagos.

Tercero. Los acreedores aceptarían que, en caso de litigio con Alemania, serían los tribunales alemanes los competentes al respecto.

Cuarto. Estaba previsto que el servicio de la deuda no sobrepasara el 5 % de los ingresos obtenidos por Alemania con sus exportaciones.

Quinto. Los tipos de interés no podían rebasar nunca el 5 % y podían, en determinadas circunstancias, ser renegociados y revisados a la baja.

Todo esto permitió a Alemania reconstruirse rápidamente. Es muy importante precisar que el acuerdo de Londres concernía a la Alemania occidental. El país estaba separado en dos partes: Alemania del este (la República Democrática Alemana, RDA), que formaba parte del bloque soviético; y Alemania occidental (la República Federal Alemana, RFA), incorporada al campo occidental. Si los acreedores de la RFA hicieron semejantes concesiones a las autoridades de ese país fue porque querían que Alemania occidental fuese estable frente al bloque soviético en un clima de Guerra Fría. Temían los importantes problemas sociales en una Alemania por aquel entonces convulsa, lo que habría beneficiado a los movimientos más a la izquierda, en detrimento de los intereses de las potencias occidentales en el referido contexto de Guerra Fría con el bloque soviético. Se trataba asimismo de extraer lecciones sobre lo que fueron las consecuencias del Tratado de Versalles de 1919, que impuso a Alemania unas obligaciones insoportables. |9| No olvidemos, en definitiva, que Alemania se había convertido desde finales del siglo XIX en la principal potencia económica y militar del continente europeo.

En resumen, no solamente la carga de la deuda fue aliviada de manera muy significativa, así como le fueron concedidas importantes ayudas económicas en forma de donaciones (el equivalente a alrededor de 10 mil millones de dólares en 2014 fueron transferidos hacia Alemania occidental por parte de Estados Unidos vía Plan Marshall entre los años 1948 y 1952 |10|), sino que le permitieron sobre todo implementar una política económica absolutamente favorable para su reorganización. Los grandes grupos industriales privados pudieron consolidarse, los mismos que habían desempeñado un rol crucial en la aventura militar de la Primera Guerra Mundial, en el apoyo a los nazis, en el genocidio del pueblo judío o el gitano, en el expolio de países ocupados o anexionados, en la producción militar y el gigantesco esfuerzo logístico de la Segunda Guerra Mundial. Alemania pudo desarrollar unas impresionantes infraestructuras públicas, pudo apoyar sus industrias para satisfacer la demanda local y conquistar mercados externos.

Este recordatorio sobre las condiciones históricas en las que fue acordada la anulación de la deuda alemana muestra bien a las claras cómo resulta difícil de imaginar que hoy en día, países como Grecia, España, Portugal o Chipre puedan obtener, a través de un proceso de reestructuración de su deuda, unas condiciones cercanas a aquellas obtenidas por Alemania occidental en los años 1950. Esto parece imposible dada la composición y orientación de las instancias europeas, de los gobiernos de los países más fuertes de Europa, de la dirección del FMI, así como del contexto histórico actual.

Aparte de Alemania occidental, ¿qué otros ejemplos hay de reestructuraciones favorables a los deudores?

Otro caso de reestructuración de la deuda es el de Polonia en 1991. El país se benefició de una significativa reducción de su deuda, del orden del 50 % de la deuda bilateral, con respecto a sus acreedores del Club de París. Estos querían favorecer al gobierno pro occidental de Lech Walesa, que acababa de abandonar el Pacto de Varsovia, la alianza militar entre los Estados del bloque soviético. Desde luego, la reducción de la deuda polaca fue menos importante que la alemana, pero el contexto recuerda en ciertos aspectos a lo acontecido con Alemania occidental en 1953. El hecho era que uno de los países más importantes abandonaba el bloque del Este para pasarse al campo occidental, adoptando medidas económicas coherentes con ese lineamiento, es decir, políticas neoliberales, de privatizaciones, que desembocaron años después en el ingreso de Polonia en la Unión Europea.

Fue en esa misma cumbre del G7 de 1991 en Londres donde se le concedió a Egipto una reducción en el monto total de su deuda bilateral con los acreedores del Club de París. Para Estados Unidos y sus aliados se trataba de obtener una cooperación por parte del régimen en el poder, esto es, el apoyo del dictador Mubarak durante la primera guerra del Golfo.

Por último, se puede hablar de la reducción de la deuda en Irak, obtenida en 2004. |11| Recordemos el contexto: Estados Unidos y sus aliados invadieron Irak el 20 de marzo de 2003. Unos días más tarde, el Secretario del Tesoro estadounidense invita a sus colegas del G7 a una reunión en Washington, en el transcurso de la cual este declara que la deuda contratada por Sadam Hussein es una deuda odiosa. Ordena a los acreedores realizar una significativa reducción de la deuda, con el fin de que las nuevas autoridades designadas por las fuerzas de ocupación pudiesen reconstruir el país. Asistimos a una reducción del orden del 80 % de la deuda reclamada por los principales acreedores bilaterales de Irak, a la que enseguida le siguieron los demás acreedores (los privados, así como el Banco Mundial y el FMI).

¿Cuáles son las similitudes y las diferencias entre los casos antes citados?

El punto en común entre todos estos ejemplos es que se ubican dentro de una situación de conflicto armado o de tensión extremadamente grave ente bloques o potencias, lo que anima a la potencia dominante, Estados Unidos en este caso, a obtener de sus socios un importante esfuerzo para la reducción de la deuda que sirviera a sus intereses geoestratégicos. El hecho es que Alemania, con el acuerdo de 1953 es un caso excepcional, puesto que todas las condiciones vinculadas a la reducción de la deuda estaban realmente orientadas a que este país volviese a ser una potencia en el primer plano internacional. Mientras que los otros casos se trataba de hacer concesiones a algunos países para recompensarles por su fidelidad y no para convertirlos en verdaderas potencias económicas. En cierta manera, podemos comparar este respecto con lo que un señor feudal podía hacer con respecto a sus vasallos en las relaciones de dominación / sumisión y la fidelidad.

¿No ha habido casos en los que los países afectados por la reestructuración de su deuda no hayan mostrado pruebas de su fidelidad?

Conozco un solo caso, que pudo llegar a tener lugar porque el escenario no se desarrolló como los acreedores habían previsto. Es el caso de Bolivia en 2005, que se benefició de un alivio de su deuda multilateral en el marco de la IADM (acrónimo Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral) emprendida por el G8, el Banco Mundial, el FMI y otros acreedores multilaterales, en lo que era una prolongación de la iniciativa PPME. Para los acreedores se trataba también de hacer concesiones a las autoridades de un país para que se comportara de manera dócil. Bolivia es un país que ha estado sometido a una “estrategia de shock” desde 1985, con un programa de privatizaciones masivo puesto en marcha con la colaboración activa del FMI, Banco Mundial, Club de París y de Estados Unidos. Tras una docena de años de políticas de ajuste estructural, Bolivia se encontraba con una salud económica débil y había perdido su capacidad para restablecerse. Es en ese contexto en el que país se integra en la iniciativa PPME. Y lo es porque aceptaba proseguir con las políticas de ajuste, lo que le permitió beneficiarse de un alivio importante de sus deudas. |12|

El cálculo de los acreedores se apoyaba en el hecho de que aquello iba a consolidar en el poder a los partidos que habían implementado esas políticas de ajuste. Sin embargo, fue un outsider, Evo Morales, quien salió elegido como candidato de un movimiento político de izquierda radical, el MAS (Movimiento Al Socialismo). El nuevo gobierno pudo beneficiarse así del alivio de la deuda que acababa de ser concedido al anterior régimen. Era demasiado tarde para que los acreedores dieran marcha atrás ya que la deuda había sido reducida.

Esta reestructuración de la deuda benefició por tanto al país y a su población porque, al mismo tiempo, llegó al poder un gobierno que aplicaba políticas que daban radicalmente la espalda a las medidas políticas y económicas preconizadas por los acreedores. Es importante precisar al respecto que toda una serie de países, que obtuvieron un alivio de su deuda comparable, no vieron beneficiada ni a su economía ni a su población porque quedaron comprometidos para 5 o 10 años suplementarios de ajuste estructural.

Recordemos que en todos los casos antes citados de reestructuraciones de deuda controladas por los acreedores, estos últimos tenían un interés estratégico para hacer reducciones significativas de deuda.

¿Qué pasa con Argentina? A raíz de la mayor suspensión de pagos de la historia decidida en 2001 por el gobierno argentino, este último renegoció su deuda soberana: ¿cuáles eran los términos de dicha reestructuración?

Efectivamente, en 2005 y 2010 la deuda argentina fue reestructurada mediante un proceso de canje de títulos: los antiguos fueron intercambiados por otros nuevos. El contexto era el siguiente: a finales de diciembre de 2001, las autoridades argentinas, en esta ocasión el presidente interino Adolfo Rodríguez Saá, suspendió unilateralmente el pago de la deuda del país en forma de títulos por un valor total de 80 mil millones de dólares con acreedores privados y del Club de París (6.500 millones de dólares). Señalemos sin embargo que no fue suspendida la deuda con el FMI, Banco Mundial y otros organismos financieros multilaterales. Aquella suspensión tuvo lugar en un contexto de crisis económica y levantamiento popular contra las políticas seguidas desde hacía años por una sucesión de gobiernos neoliberales, siendo el último de ellos el de Fernando De la Rúa. Fue pues bajo la presión popular y las cajas del Estado casi vacías que las autoridades argentinas suspendieron el pago de la deuda.

La suspensión del pago de la deuda en forma de títulos soberanos duró desde diciembre de 2001 a marzo de 2005. Esta suspensión resultó beneficiosa para la economía y el pueblo argentinos. De 2003 a 2009, Argentina registró unas tasas de crecimiento anuales de entre el 7 % al 9 %. Algunos economistas afirman que el crecimiento argentino no se explica más que por el aumento en el precio de las materias primas que esta exporta. No obstante, está claro que si Argentina hubiera continuado con los pagos, las ganancias obtenidas por el Estado gracias a las exportaciones (es decir, los impuestos retenidos sobre los beneficios de exportadores privados) habrían ido destinados al reembolso de la deuda.
Entre 2002 y 2005, las autoridades argentinas mantuvieron intensas negociaciones con los acreedores con la intención de convencer a una mayoría de aquellos a aceptar un canje de títulos. Las autoridades del país proponían intercambiar los títulos en circulación por otros nuevos, con una reducción de más del 60 %, pero, a cambio, se comprometían a honrar estos nuevos títulos y garantizar un tipo de interés atractivo que, además, quedaría indexado a la tasa de crecimiento del PIB argentino. Se trató por tanto de una reestructuración de la deuda por canje de títulos: se intercambió un 76 % de los bonos en marzo de 2005. Esto fue entonces considerado como una mayoría suficiente para protegerse del 24 % que no habían participado en el canje. Las autoridades habían anunciado por aquel entonces que aquellos que no participasen perderían todos los derechos a una posterior reestructuración de la deuda.

Pero entonces, ¿por qué Argentina hizo otra reestructuración de la deuda en 2010?

En efecto, la contradicción con aquellas declaraciones, y frente a las protestas de Roberto Lavagna, el antiguo ministro de Economía que participó activamente en la reestructuración de 2005, el gobierno argentino abrió de nuevo la negociación con el 24 % restante de acreedores. Esto supuso un nuevo canje de títulos en 2010 con el 67 % de aquellos. En total, el 8 % de los títulos que estaban en suspensión de pagos desde 2001 se mantuvieron fuera de estos dos sucesivos canjes (2005 y 2010), a los que se les denomina “hold-out”. Otra de las características en estas dos reestructuraciones es que en los bonos intercambiados anteriormente citados, los nuevos de 2005 y 2010 incluían una cláusula según la cual Argentina aceptaba que, en caso de litigio, la jurisdicción competente sería la de Estados Unidos. |13|

En última instancia, ¿puede ser considerada esta reestructuración como un éxito? ¿Se pueden inspirar otros gobiernos en la estrategia argentina?

Esta reestructuración fue presentada por las autoridades argentinas como un éxito ya que la reducción de la deuda (en términos de stock con relación al monto reclamado al país) fue significativa, del orden de entre el 50 % al 60 %. Sin embargo, Argentina hizo concesiones muy grandes a los acreedores: altos tipos de interés; una indexación al crecimiento del PIB, lo que significaba que el país renunciaba él mismo a perder una parte de las ganancias por su crecimiento, ya que estaban disfrutando de él los acreedores; la renuncia al ejercicio de su soberanía en caso de litigio.
En realidad, la vía argentina no es un ejemplo a seguir pero constituye sin embargo una fuente de inspiración. Muestra el interés que tiene una suspensión de pagos y los límites de una reestructuración negociada donde se hacen importantes concesiones a los acreedores. Se puede tomar como prueba la situación actual. Primero, las cantidades a reembolsar a los acreedores que aceptaron el canje son bastante considerables; las propias autoridades argentinas reconocen que han pagado el equivalente a 190 mil millones de dólares desde 2003 a nuestros días. Segundo, la deuda argentina ciertamente disminuyó entre 2005 y 2010, pero ahora rebasa el nivel de 2001. Tercero, Argentina se ve bajo presión de manera claramente abusiva por los fondos buitre que renunciaron a participar en el canje, a los que le han seguido los veredictos de la justicia estadounidense –es decir, no solamente un juez de Nueva York, sino también el Tribunal Supremo de Estados Unidos- que le dio la razón a dichos fondos buitre. |14|

Con respecto a Ecuador: como consecuencia de la auditoría integral de su deuda pública realizada en 2007-2008 el país obtuvo también una reducción de esa misma deuda en 2009. ¿Podemos en ese caso hablar de reestructuración?

No, en el caso de Ecuador no se trata de una verdadera reestructuración. |15| No hubo intercambio de títulos, y sobre todo no hubo negociaciones con los acreedores. Fue una gran cosa. Los viejos títulos no fueron reemplazados por nuevos. Ecuador suspendió unilateralmente el pago de su deuda pública y anunció a los acreedores privados, de sus títulos bonos Global 2012-2030, |16| que estaba dispuesto a recomprar esos bonos con un descuento del 65 % y que para ello ponía una fecha límite, de manera que esos títulos ya no existen en la actualidad. Por consiguiente, Ecuador nunca reestructuró su deuda negociando con sus acreedores los tipos de interés o el plazo de reembolso de los nuevos títulos.

Agreguemos que Ecuador acompañó esa acción con una auditoría integral de la deuda pública, que precedió a la suspensión del pago. Se siguió el siguiente calendario: en julio de 2007 se creó la Comisión de la Auditoría Integral, de la que personalmente formé parte. Esa comisión funcionó hasta septiembre de 2008, es decir 14 meses durante los cuales se mantuvo un diálogo entre gobierno y los miembros de la comisión. Esta última remitió sus trabajos y recomendaciones al gobierno y a la Presidencia de Ecuador. Sobre esa base, el ejecutivo ecuatoriano decidió suspender el pago de una parte de su deuda que estaba bajo la forma de títulos, como se mencionó anteriormente. Fue bastante después, en 2009, que el Presidente ecuatoriano impuso a los acreedores una reducción muy importante de la deuda.

Veamos las cifras concretas: el Tesoro público ecuatoriano recompró por menos de 1.000 millones de dólares títulos de su deuda que valían 3.200 millones. Eso le permitió economizar alrededor de 2.200 millones de dólares de stock de la deuda, a los que hay que agregar los 300 millones de dólares de intereses por año durante el período 2008-2030. En total, Ecuador consiguió ahorrar aproximadamente más de 7.000 millones de dólares. Eso le permitió al gobierno tener nuevos medios financieros para dedicar a un incremento de los gastos sociales en salud, educación, ayudas sociales, y en el desarrollo de las infraestructuras de comunicación.

¿Habría que considerar que esa vía beneficia mucho más al país que la seguida por Argentina?

Sí, sin ninguna duda. También nos podríamos plantear la pregunta: una actitud tan firme de un país, como la demostrada por Ecuador, ¿le ha impedido a este tener acceso a los mercados financieros? La respuesta es negativa. A pesar de que en 2009 Ecuador impuso a sus acreedores el esfuerzo que acabamos de mencionar, menos de cinco años después el país emitía nuevamente títulos en los mercados financieros con un tipo de interés del orden del 7 %, netamente inferior al tipo de interés pagado por Argentina o Venezuela —el tipo de interés pagado por este último país oscila entre el 12 % y el 15 %, aunque haya estado pagando sus deudas sin interrupción desde 1999— Eso demuestra que algunos actos radicales no excluyen forzosamente fuentes tradicionales de financiación.

En el caso de Ecuador podemos hablar de un acto unilateral soberano de suspensión de pago y recompra de la deuda sin negociación, en unión a una auditoría, que condujo a un resultado totalmente beneficioso para la población.

¿Y que ha sido de Islandia, después de la quiebra de su sistema bancario en 2008?

En el caso de Islandia, tampoco podemos hablar de «reestructuración». ¿Qué pasó? El sistema bancario privado de Islandia se desplomó en octubre de 2008, víctima de sus propias aventuras financieras fraudulentas. El balance de los bancos islandeses representaba más de 10 veces la producción anual de riqueza de Islandia. El sistema bancario islandés había crecido en forma desmesurada, al igual que en Irlanda o incluso en Bélgica, durante la misma época. Después del derrumbe bancario, las autoridades islandesas dejaron quebrar a esas instituciones bancarias privadas y, al mismo tiempo, rechazaron el pago de 3.500 millones de dólares exigidos por los gobiernos de Reino Unido y de Países Bajos que, de forma espontánea habían indemnizado a sus ciudadanos clientes de los bancos islandeses. Es importante señalar que esa medida fue tomada bajo presión popular: la movilización social fue enorme y muy dura, manifestándose varias veces en contra de la voluntad de las autoridades del país. Debido a la presión de la calle se organizaron dos referéndums. En el primero, más del 90 % de los votantes declararon que rechazaban las indemnizaciones a Reino Unido y Países Bajos. |17| Por consiguiente, las negociaciones acabaron en un nuevo plan de indemnización. Pero ese segundo plan fue también rechazado por los 2/3 de los votos en un segundo referéndum. Ese rechazo a las indemnizaciones se acompañó de una fuerte medida tomada por las autoridades islandesas: un control muy estricto sobre el movimiento de capitales. En efecto, y a modo de respuesta a una situación de crisis, con un país amenazado de una fuga masiva de capitales por parte de las grandes sociedades capitalistas nacionales y extranjeras, las autoridades islandesas prohibieron la salida de capitales. Y hay que remarcar que el FMI ¡apoyó el establecimiento de controles estrictos sobre los movimientos de capitales! |18|

Los resultados de esas diferentes medidas fueron beneficiosos para Islandia, que tuvo una recuperación económica mucho más importante que los países de Europa cuyos procesos fueron diferentes. Como Irlanda o Grecia, que rescataron al sector bancario en provecho de los banqueros privados, aceptaron los préstamos de la troika y una reestructuración de la deuda, y además pagaron a sus acreedores.

Es interesante agregar que en el caso islandés, el Tribunal de Justicia de la Asociación Europea de Libre Comercio (más conocido como “Tribunal EFTA”, por su acrónimo en inglés, y que concierne a Liechtenstein, Noruega e Islandia) falló en contra de la querella presentada por Reino Unido y Países Bajos con el fin de obtener una condena que condenase a Islandia a pagar las compensaciones exigidas por ambos países. El Tribunal de Justicia consideró que nada obligaba a las autoridades públicas a asumir lo que debían las instituciones privadas islandesas. Debemos retener esa conclusión puesto que podría servir de base como jurisprudencia para solucionar otros posibles litigios. |19|

En el caso de Islandia, no se trata tampoco de una reestructuración de deuda sino de un acto unilateral soberano de rechazo a pagar indemnizaciones reclamadas por dos potencias económicas mucho más fuertes que ella.

Has mencionado el hecho de que Grecia procedió a una reestructuración de su deuda que no le sirvió para mucho, ¿por qué?

Exactamente. El contexto fue el siguiente: a partir de comienzos de 2010, Grecia ha sido víctima de ataques especulativos de los mercados financieros que exigían tipos de interés exagerados en contrapartida a la financiación de su deuda. Grecia estaba al borde de la cesación de pagos, ya que no conseguía refinanciar su deuda a tipos de interés razonables. La troika intervino con un plan de ajuste estructural bajo la forma de «Memorándum». Se trataba de conceder nuevos créditos a Grecia con la condición de que pagase la deuda a sus acreedores. Es decir, en primer lugar a los bancos privados europeos, y por este orden a los bancos franceses, alemanes, italianos, belgas… Esos créditos estaban también acompañados de medidas de austeridad que tuvieron un efecto devastador, catastrófico, en las condiciones de vida de la población y en la propia actividad económica.

En 2012, la troika organizó una reestructuración de la deuda griega pero solo de la parte relativa a los acreedores privados, es decir a los bancos comerciales privados de los Estados de la Unión Europea que, aunque ya habían logrado desligarse de buena parte de la deuda griega, todavía conservaban algunas acreencias sobre Grecia, así como de otros acreedores privados tales como los fondos de pensión de trabajadores griegos. Esta reestructuración implicaba una reducción de la deuda helena del orden del 50 % al 60 % con respecto a la de sus acreedores privados. La propia troika, que había prestado dinero a Grecia a partir de 2010, organizó la reestructuración de la deuda griega pero rechazaba disminuir las acreencias que poseía. Esa operación fue presentada como un éxito por los medios dominantes, los gobiernos occidentales, el ejecutivo griego, así como el FMI y la Comisión Europea. Se intentó hacer creer a la opinión pública internacional y a la población griega que los acreedores privados habían consentido asumir unos esfuerzos considerables en consideración con la dramática situación en la que se encontraba Grecia. En realidad, esa operación no fue en absoluto benéfica para el país en general, y todavía menos para su población. Después de una momentánea bajada de la deuda durante el año 2012 y comienzos de 2013, la deuda griega subió de nuevo y superó el nivel alcanzado en 2010-2011. Las condiciones impuestas por la troika arrastraron una dramática caída de la actividad económica del país, el PIB se redujo en un 25 % entre 2010 y comienzos de 2014. Y sobre todo, las condiciones de vida de la población se degradaron trágicamente: violación de los derechos económicos y sociales, de los derechos colectivos, regresión en el sistema de jubilaciones, drástica reducción de los servicios de salud y de educación pública, despidos masivos, pérdida de poder adquisitivo…

Agreguemos además que una de las condiciones para el alivio de la deuda griega era el cambio en la jurisdicción competente en caso de litigio con los acreedores. En resumen, esa reestructuración de deuda puede ser considerada como completamente contraria a los intereses de la población griega y de Grecia como país.

¿Cuál es la comparación que haces de esa reestructuración de la deuda griega con el Plan Brady que fue desplegado en los países del Sur tras la crisis de la deuda que había estallado en 1982?

El Plan Brady |20| se puso en marcha efectivamente a fines de los años 1980 y concernía a una veintena de países endeudados del Sur. Se trataba de un plan de reestructuración de deudas con un intercambio de acreencias bancarias por títulos con garantía del Tesoro estadounidense, bajo la condición de que los bancos acreedores redujeran el monto de las deudas, y que volvieran a poner dinero en circulación. El volumen de la deuda fue reducido en un 30 % en algunos casos, y los nuevos títulos (los bonos Brady) garantizaron un tipo de interés fijo de alrededor del 6 %, lo que era muy favorable para los banqueros. De esa manera se arreglaba el problema de los bancos y se postergaba la solución para los deudores.
Encontramos los mismos ingredientes que componían el plan Brady en los planes de reestructuración de deuda impuestos a Grecia, pero también en Irlanda, Portugal y Chipre.

1º. El Plan Brady, así como los memorándums impuestos a los países de la “periferia” de la Unión Europea, tienen en común el hecho de que las autoridades públicas de las grandes potencias y de las instituciones internacionales reemplazan como principales acreedores a los bancos privados. Todos esos planes tienen por fin permitir a los bancos privados retirarse como acreedores principales de los correspondientes países y salir de esa situación bien parados, al ser reemplazados por los poderes públicos de las grandes potencias acreedoras y por las instituciones multilaterales como el FMI. Es exactamente lo que pasó con el Plan Brady. En Europa es la Comisión Europea, el Mecanismo de Estabilidad Europeo (MEDE), el BCE y el FMI quienes han reemplazado como acreedores, progresiva y masivamente, a los bancos comerciales y a otras instituciones financieras privadas.

2º. Todas esas operaciones están, por supuesto, bien acompañadas de condicionalidades que imponen la instauración de políticas de austeridad y de orientación neoliberal extremadamente duras.

3º. El otro punto común es el fracaso de esas reestructuraciones para los países deudores. En el marco del Plan Brady, incluso economistas neoliberales como Kenneth Rogoff y Carmen Reinhart |21| reconocen que ese plan no fue beneficioso para los países afectados: las reducciones de deuda fueron finalmente mucho más débiles que las previstas y, en el largo plazo, el monto total de la deuda, aumentaba y los montos reembolsados eran considerables. Podemos decir lo mismo de Grecia, Chipre, Portugal e Irlanda.

Resumiendo, si la reestructuración de la deuda no es la solución, ¿cuál es la vía que preconizarías para que los Estados pudieran resolver sus problemas de deuda ?

Los Estados deben plantear actos soberanos unilaterales: 1.- realizando una auditoría integral de la deuda con una activa participación ciudadana; 2.- suspendiendo el pago de la deuda; 3.- rechazando el pago de la parte ilegítima o ilegal; 4.- imponiendo una reducción del remanente. Esta reducción de la parte restante, después de la anulación de la parte ilegítima o ilegal, puede asimilarse a una reestructuración, pero en ningún caso podrá constituir una respuesta suficiente si se hace en forma aislada.

¿Qué pasaría si un gobierno comienza negociaciones con los acreedores en vista a una reestructuración de la deuda sin suspender el pago de aquella?

Sin una suspensión previa del pago y sin una auditoría pública, los acreedores se encuentran en una situación dominante. Y, por supuesto, no hay que subestimar su capacidad de manipulación, que podrían llevar a los gobiernos a firmar compromisos inaceptables. Es la suspensión previa del pago de la deuda, en su carácter de acto soberano unilateral que crea una relación de fuerza diferente con los acreedores. Más aún, una suspensión fuerza a los acreedores a visibilizarse. En efecto, cuando se trata de afrontar a los poseedores de títulos, si no hay suspensión, éstos actúan escondidos, de forma opaca, ya que los títulos no son nominales. Y es solamente al forzar el cambio de esa relación de fuerza que los Estados pueden crear las condiciones para poder imponer medidas con una legitimidad fundamentada en el derecho internacional y en el derecho interno.

En ese caso, ¿no podría el gobierno comenzar una negociación con el fin de demostrar a la opinión pública que los acreedores adoptan una posición inaceptable y que no le queda otra salida que optar por una acción unilateral ?

Sí, pero ese procedimiento comporta un riesgo: no puedes excluir que los acreedores alarguen las negociaciones y consigan crear confusión en el espíritu de la población, haciendo pasar al gobierno por intransigente y tratando de ganar el máximo de tiempo, mientras el país necesita una solución de urgencia y no puede permitirse vaciar sus arcas para pagar la deuda.
Definir el momento oportuno para decretar la suspensión del pago de la deuda corresponde a las condiciones específicas de cada país: estado de conciencia de la población, situación o no de urgencia, chantaje o no de los acreedores, situación económica general del país… En algunas circunstancias, la auditoría puede preceder a la suspensión de pagos; en otras las dos acciones deben desarrollarse simultáneamente.

Traducción: Antonio Sanabria y Griselda Piñero

Notas

|1| El FMI ha producido una gran cantidad de notas, estudios y proposiciones en materia de reestructuraciones de deuda. Véanse muchos de estos textos en la página web del Fondo, aquí.
Véase en especial: U. Das; M. Papaioannou y C. Trebesch, “Sovereign Debt Restructurings 1950–2010: Literature Survey, Data, and Stylized Facts”, FMI Working Paper WP/12/203, publicado en agosto de 2012.

|2| Hay que señalar que algunos distinguen entre “renegociación” y “reestructuración”, este último para designar tan solo a aquellas reducciones de deuda por abandono de una parte de las obligaciones contraídas. Esta definición restringida no es la que utilizaremos aquí.

|3| Una reestructuración emblemática, preparatoria a la iniciativa PPME es la llevada a cabo por la República Democrática del Congo en 2002. Se trataba de regularizar la situación financiera del país con el fin de permitirle volver a entrar en la iniciativa PPME y garantizar así la reanudación de los pagos. En efecto, la República Democrática del Congo acumulaba importantes retrasos en el pago de la deuda que, recordemos, provenía de 32 años de dictadura de Mobutu (1965-1997). La deuda contraída por Mobutu tendría que haber sido enteramente anulada desde el mismo momento en que cayó su régimen, dado que era pura y simplemente una deuda odiosa. Los acreedores que habían apoyado a Mobutu todo ese tiempo no quisieron anular la deuda y se organizaron para una reestructuración de aquella. La primera fase consistió en que cuatro países (Bélgica, Francia, Suecia y Sudáfrica) prestasen al gobierno la suma necesaria para que rembolsara sus viejas deudas impagadas al FMI. Se trataba de una operación de “consolidación” que reemplazó los atrasos por nuevas deudas a un tipo de interés “concesional” del 0,5 %. A continuación. El FMI prestó la cantidad necesaria (522 millones de dólares) al gobierno congoleño para que pagase a aquellos Estados. Al mismo tiempo, el Banco Mundial prestó 330 millones de dólares al Congo para que el país liquidase sus atrasos con respecto a este organismo. En una segunda fase, es la deuda congoleña mantenida con los catorce países acreedores del Club de París la que fue reestructurada: una parte de las deudas fueron anuladas, otra parte reescalonada. Al final, las dos fases condujeron a una reestructuración del 60 % de la deuda externa congoleña. Pero mientras que este proceso de reestructuración ha sido presentado como un éxito, en realidad la República Democrática del Congo ha cambiado sus viejas deudas impagables por un stock más modesto de deudas “pagables”. Resultado del alivio de deuda: se reanudaron los reembolsos. En lugar de borrarla, se ha “consolidado” esa deuda. Ha renacido bajo un nuevo formato, de manera que nadie se sienta tentado ya a considerarla como “odiosa”. A este respecto véase: Éric Toussaint y Arnaud Zacharie: “La République démocratique du Congo”, publicado en 2002; Arnaud Zacharie, ”La restructuration de la dette congolaise”.

|4| Es el caso de la reestructuración de la deuda griega en 2012 (véase más adelante) y de ciertas reestructuraciones dirigidas por el FMI y el Club de París.

|5| Sobre este tema se puede leer: Éric Toussaint “La anulación de la deuda alemana en 1953 en comparación con el tratamiento reservado al Tercer Mundo y a Grecia”, 11 de agosto, 2014.

|6| En total el número de países acreedores era de 21.

|7| Tanto Alemania occidental antes de la reunificación de 1990 como, en adelante la Alemania reunificada, no se han visto obligadas a pagar en concepto de reparaciones y compensaciones de guerra (relativas a la Segunda Guerra Mundial), con la excepción de algunas cantidades en todo caso módicas en comparación con los daños humanos y económicos causados (se trata sobre todo de sumas abonadas a Israel por el Holocausto). En marzo de 2014, el gobierno griego reclamó de Alemania que le pagase las reparaciones por los crímenes y daños causados por el Tercer Reich nazi en Grecia durante la Segunda Guerra Mundial, lo que el gobierno alemán ha tenido a bien rechazar. Ver Le Monde, “La Grèce exige des La Grèce exige des réparations de guerre de l’Allemagne”, publicado el 6 de marzo de 2014, http://www.lemonde.fr/europeennes-2....

|8| Esto se vio en el caso de Francia con el canje de deuda en el marco del C2D. El Contrato de Desendeudamiento y Desarrollo (C2D) consiste en una forma particular de restructuración, a través de la cual Francia opera una “refinanciación por donación”. En el marco de Camerún, por ejemplo, el contrato estipulaba que Francia transfiriera directamente las sumas percibidas (en concepto de deuda) en proyectos de “desarrollo”, jactándose con ello de contribuir al desempeño de aquel país. No obstante, la realidad es bien diferente: de una parte, es la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) quien escoge los sectores objetivo para los programas C2D. En consecuencia, los proyectos se acuerdan inevitablemente conforme a los intereses de la antigua metrópoli. Al final, la AFD supervisa constantemente los proyectos en marcha y puede oponerse a una decisión tomada por las autoridades camerunesas, gracias a la advertencia de no objeción (avis de non objection). En otras palabras, una decisión validada por el gobierno camerunés puede ser anulada por la AFD. Esta flagrante negación de soberanía permite mantener por tanto al Estado francés su dominación económica y política sobre Camerún.

|9| John Maynard Keynes había denunciado en su tiempo las condiciones impuestas a Alemania en su libro Las consecuencias económicas de la paz, publicado en 1919. Keynes, quien formaba parte de la delegación británica para las negociaciones de aquel tratado, dimitió en protesta contra las condiciones exigidas al país germano. Posteriormente, a lo largo de los años 1920 se desarrolló un importante debate entre Keynes y otro economista, Bertil Ohlin, “a propósito de las consecuencias económicas de las reparaciones de guerra exigidas por los Aliados a Alemania después de 1918. Keynes sostenía que para pagar a los demás países, Alemania tendría que exportar más e importar menos, lo que inevitablemente le llevaría a un deterioro en sus términos de intercambio y un costo adicional en la carga de su deuda. Ohlin replicó que el pago de reparaciones provocaría en los otros países un aumento de la demanda que, en parte se revertiría hacia los propios productos alemanes. La degradación en los términos de intercambio sería por tanto limitada. Ohlin abogaba por fortalecer este mecanismo con un acuerdo comercial internacional, que habría autorizado a Alemania a incrementar temporalmente sus aranceles mientras que los países receptores los disminuían. El resultado sería un saldo comercial superavitario para Alemania sin degradación de los términos de intercambio.” (ver http://perso.univ-rennes1.fr/denis....).

|10| Ver Éric Toussaint, “¿Por qué un Plan Marshall?”, publicado el 5 de agosto de 2014, http://cadtm.org/Por-que-un-Plan-Ma...

|11| Con respecto al caso de Irak, ver: Éric Toussaint, “Irak: la dette odieuse”, en La finance contre les peuples, pp. 435-451, éditions Syllepse / CETIM / CADTM, 2004. Ver asimismo la versión actualizada en 2006: “La dette odieuse de l’Irak”, publicada el 16 de mayo.

|12| El alivio de la deuda tuvo lugar en dos etapas: alivio realizado en el marco de la iniciativa PPME, que tuvo lugar en 1998 y 2001; en 2005, el alivio final, resultado de la IADM que prolongó la iniciativa PPME para los países más dóciles (ver Frédéric Lévêque, “La dette de la Bolivie”, publicado en junio de 2006, http://cadtm.org/La-dette-de-la-Bol...).

|13| Esta renuncia al ejercicio de la soberanía nacional se remonta a la dictadura militar impuesta a partir de 1976.

|14| Sobre Argentina y los fondos buitre, ver: Renaud Vivien, “Un vautour peut en cacher d’autre”, carta blanca, diario Le Soir, 23 de junio, 2014 ; Jérôme Duval, Fatima Fafatale, “Los fondos buitre que acorralan Argentina también van a por ti”, publicado el 6 de julio de 2014; Éric Toussaint, “Cómo enfrentar a los fondos buitre y el imperialismo financiero", publicado el 19 de septiembre, 2014; Julia Goldenberg y Éric Toussaint, “Los fondos buitre son una vanguardia”, publicado el 2 de octubre de 2014.

|15| Sobre el caso de Ecuador , véase especialmente: Éric Toussaint “Les leçons de l’Équateur pour l’annulation de la dette illégitime”, 29 de mayo de 2013. Véase también: U.Das, M.Papaioannou y C.Trebesch, “Sovereign Debt Restructurings 1950–2010: Literature Survey, Data, and Stylized Facts”, FMI working paper WP/12/203, pp. 25 y 78.

|16| Los bonos Global provienen de una reestructuración de la deuda externa comercial de Ecuador que tuvo lugar en el año 2000, en el marco de una operación de rescate debida a la crisis financiera de 1999. Se trata, por tanto, de un intercambio de bonos Brady por esos nuevos bonos, los bonos Global A y B, con condiciones muy ventajosas para los acreedores (especialmente los elevados tipos de interés, del orden del 10 % al 12 %). Los bonos Brady provenían, a su vez, de un intercambio realizado en 1995 de acreencias bancarias impagables por una nueva deuda, bajo forma de bonos garantizados por el Tesoro estadounidense (sobre el Plan Brady, véase la respuesta dada a una pregunta sobre ese tema al final de la entrevista). Es necesario señalar que se trataba de dos reestructuraciones sucesivas presentadas por los acreedores y las autoridades ecuatorianas como exitosas. En realidad, estaban caracterizadas por irregularidades y actos ilegales que la comisión de auditoría (CAIC) pudo identificar debidamente. Véanse las páginas 46 y 47 del Informe final de la comisión de auditoría.

|17| Véase sobre este tema: CADTM, “Islande: le CADTM salue le Non massif au référendum sur la loi Icesave”, comunicado de prensa, 8 de marzo de 2010.

|18| El FMI ha apoyado igualmente el control estricto en los movimientos de capitales instaurado en Chipre a partir de marzo de 2013. Si Chipre pudo, cualquier otro país de la eurozona podría recurrir una medida de este tipo.

|19| Véase CADTM, “El tribunal de la AELC (Asociación Europea de Libre Comercio) rechaza las reclamaciones por el litigio «Icesave» contra Islandia y sus habitantes”, publicado el 30 de enero de 2013.

|20| Se lo denomina Plan “Brady” en alusión al entonces secretario del Tesoro estadounidense.

|21| Kenneth Rogoff ha sido economista jefe del FMI y Carmen Reinhart, profesora de Universidad, es consejera del FMI y del Banco Mundial.

http://cadtm.org/Reestructuracion-auditoria

+ Info:

La deuda: ¿qué estrategias podemos desarrollar en Europa? El martes 20 de enero de 2015, Syriza y Podemos organizaron una sesión de reflexión y de debate en el Parlamento Europeo con la participación del CADTM y del Bloco de Esquerda para tratar las diferentes estrategias que se podrían desarrollar para hacer frente a la trampa de la deuda pública en Europa.


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